IL PRETORE
Visti:
gli atti difensivi delle parti;
l'art. 1 del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166;
l'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903;
la sentenza della Corte costituzionale n. 485 del 1993;
l'art. 11, ventiduesimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n.
537;
la sentenza della Corte costituzionale n. 240 del 1994;
l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1;
l'art. 1 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1;
gli artt. 81 e 134 della Costituzione.
Ha pronunciato, dandone integrale lettura, la seguente ordinanza di
rimessione alla Corte costituzionale di questione di legittimita'
costituzionale, rilevata d'ufficio, nella causa r.g. n. 6734/95, in
materia di previdenza ed assistenza obbligatoria, promossa da
Consonni Irene, elettivamente domiciliata in Brescia presso
l'avvocato Danilo Mina, il quale la rappresenta e difende in forza di
procura a margine del ricorso, ricorrente, contro l'I.N.P.S. -
Istituto nazionale della previdenza sociale, in persona del
presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dai dott. procc.
Oreste Manzi e Alfonso Faienza, procuratori per mandati alle liti a
rogito del dott. Lupo, notaio in Roma, con domicilio eletto in
Brescia, via Cefalonia n. 49, convenuto.
Nel presente giudizio la parte ricorrente, richiamata la sentenza
n. 495/1993 della Corte costituzionale che ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 22 della legge n. 903 del
1965 "nella parte in cui non prevede che la pensione di
riversibilita' sia calcolata in proporzione alla pensione diretta
integrata al trattamento minimo gia' liquidato al pensionato o che
l'assicurato avrebbe avuto il diritto di percepire", chiede di vedere
riconosciuto il proprio diritto alla riliquidazione, nei termini
stabiliti dalla Corte, della pensione di riversibilita' della quale
e' titolare, con la conseguente condanna dell'INPS al pagamento della
prestazione nella misura risultante dovuta, con gli arretrati, oltre
rivalutazione monetaria ed interessi legali.
Con il d.-l. 28 marzo 1996, n. 166, in vigore dal 30 marzo 1996, e'
stato modificato il quadro normativo di riferimento e, poiche' l'art.
1 del decreto risulta non conforme all'art. 81 della Costituzione,
deve essere rilevata d'ufficio la relativa questione di legittimita'
costituzionale.
Nella previsione di una dichiarazione d'incostituzionalita' (come
anche nell'ipotesi di una mancata conversione in legge) dell'art. 1
del decreto-legge n. 166/1996 deve essere altresi', in rapporto di
causa - effetto, sollevata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 22 della legge n. 903/1965, come "riscritto"
nella sentenza n. 495 del 1993, per contrasto con l'art. 81 della
Costituzione.
Prima, pero', di entrare nel merito delle anticipate questioni,
deve essere chiarito che la presente ordinanza (come le altre gia'
emesse e da emettere in ogni processo avente il medesimo oggetto) e'
solo una versione ridotta delle due precedenti pronunciate in data 1
aprile 1996, nelle cause promosse da Rossi Giacomina e Manfredini
Antonia contro l'INPS, ed e' necessariamente imposta
dall'impossibilita' di operare dei rinvii "tecnici" in attesa della
decisione della Corte costituzionale sulle due citate rimessioni,
visto che il solo residuo atto - oltre quello qui doverosamente posto
in essere - di giurisdizione previsto dall'art. 1, terzo comma, del
decreto-legge n. 166/1996 impone di dichiarare d'ufficio
l'estinzione di tutti i giudizi pendenti.
L'art. 81 della Costituzione ed il principio di "realismo
economico"
La legge fondamentale della Repubblica italiana contiene tutti i
principi piu' alti di civilta' e tutela tutte in liberta'; le norme
che li contemplano vengono ritenute le piu' importanti, ma si
dimentica che, nella consapevolezza del necessario rispetto della
realta' economica, quale limite e strumento essenziale per la
possibilita' e sempre tendenziale attuazione concreta dei grandi
ideali di giustizia, uguaglianza e liberta', la Costituzione pone un
principio ancora superiore, presente nell'art. 81 della Costituzione:
la compatibilita' delle concrete risorse economiche quale limite di
realta' al "sogno" di perfezione, quale strumento di difesa della
realizzabilita' dei grandi principi ideali etici e materiali, quale
freno alla spesa illimitata di risorse future al fine di tutelare
l'esistenza stessa della societa' organizzata, quale monito etico,
infine, alla responsabilita' verso le future generazioni e alla piu'
corretta distribuzione della ricchezza per quelle presenti.
Cosi', se si volesse proporre una diversa classificazione delle
norme costituzionali, l'art. 81 dovrebbe essere definito "norma di
realta'" in contrapposizione alle "norme di ideale" e dovrebbe in
questa prospettiva essere collocato al vertice di una nuova
graduatoria d'importanza, dovendosi riconoscere che, pur non
affermando elevati principi "sacrali", si pone a garanzia della
realizzabilita' (invero pur sempre tendenziale) delle "norme di
ideale", statuendo l'obbligatorio rispetto dei limiti delle risorse
disponibili, in modo tale da consentire al sistema economico dello
Stato di sostenere il costo della continua evoluzione dei bisogni di
civilta' nei confini del possibile, senza sperperare ricchezze future
non ancora prodotte, cosi' da evitare il grande rischio (oggi sempre
piu' drammaticamente concreto) di allontanare sempre piu' nel tempo e
forse da precludere definitivamente l'attuazione delle "norme di
ideale" della Costituzione.
In forza delle superiori premesse e' logico e conseguente desumere
dall'art. 81 un forte principio costituzionale sinteticamente
definibile principio di "realismo economico", che, pur non scritto
(come altri fondamentali: quello, immanente nell'art. 38, di
"solidarieta'" e quello di "ragionevolezza", presente nell'art. 3,
per citare i piu' noti), deve concorrere con gli altri principi e
norme costituzionali per una corretta valutazione della legittimita'
della legge e degli atti aventi forza di legge.
L'ineludibile rinoscimento dei valori costituzionali presenti
nell'art. 81 deve determinare a carico del legislatore - ma anche
del giudice delle leggi, quando le questioni portate al suo esame
siano tali da lasciare spazio a decisioni, non necessariamente
"addittive", che comportino una nuova spesa priva di copertura
finanziaria - un particolare rispetto dell'art. 81 della
Costituzione, quale norma di primaria e vitale importanza.
La normativa sopravvenuta art. 1 del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166
Come si e' gia' detto, il Governo ha emanato il decreto-legge n.
166 del 28 marzo 1996 - entrato in vigore il giorno 30 dello stesso
mese e, dunque, applicabile alla presente controversia - ove sono
dettate, nell'art. 1, una serie di disposizioni dirette a risolvere
in via definitiva, sia l'annoso problema della copertura finanziaria
necessaria per il pagamento del "rimborso" (non si puo' non notare la
forte atecnicita' del termine) delle somme maturate fino al 31
dicembre 1995 in favore degli aventi diritto in conseguenza
dell'applicazione delle sentenze della Corte costituzionale n.
495/1993 e n. 240/1994, sia l'ancora piu' antico contenzioso
giurisdizionale legato all'accertamento del diritto al calcolo delle
pensioni di riversibilita' nella misura del 60% del trattamento
minimo effettivamente goduto dal pensionato deceduto o che sarebbe
spettato all'assicurato, nonche' alla "cristallizzazione" delle
pensioni a decorrere dal 1 ottobre 1983 nella misura erogata al 30
settembre 1983, sui quali sono intervenute le due citate decisioni
del giudice delle leggi.
La realta' del decreto-legge pero' non e' minimamente idonea a
raggiungere gli scopi sperati, poiche' da' luogo a numerosi dubbi di
legittimita' costituzionale, tutti traducibili in questioni
rilevabili (e gia' rilevate, come si e' detto prima) d'ufficio.
Tra le tante - senza che a cio' possa attribuirsi significato di
ripensamento sulla fondatezza delle altre - qui ne viene sollevata
una sola, soprattutto al fine di ridurre il costo complessivo
dell'intera "operazione" che, come si e' detto, coinvolge
singolarmente tutti i giudizi pendenti aventi il medesimo oggetto, a
causa della previsione di cui al terzo comma dell'art. 1 del
decreto-legge n. 166/1996.
Questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge n. 166 del 1966 per violazione dell'art. 81, quarto
comma della Costituzione
Il primo comma dell'art. 1 del decreto-legge n. 166 del 1996 pevede
in applicazione delle sentenze n. 49/1993 e n. 240/1994 della Corte
costituzionale il "rimborso" delle somme maturate alla data del 31
dicembre 1995 mediante sei annualita', ma il suo quarto comma (ove si
individuano i mezzi di copertura dell'"onere derivante
dall'applicazione del presente articolo") omette totalmente di
indicare la copertura finanziaria per gli anni 1999, 2000 e 2001: il
dato e' certo e non opinabile, poiche' vengono contemplate solo le
annualita dal 1996 al 1988.
La violazione dell'ultimo comma dell'art. 81 della Costituzione e',
per quanto possa sembrar strano, scritta e riconosciuta nella stessa
disposizione sopra citata, ove il Governo palesemente si fa carico di
determinare la copertura solo per tre delle sei annualita' previste
per il pagamento degli arretrati, lasciando cosi scoperte le
restanti, con conseguente incontrovertibile illegittimita'
costituzionale dell'intero art. 1 del decreto-legge n. 166/96,
poiche' al fine del rispetto dell'art. 81, quarto comma, devono
essere totalmente individuate e precisate nella legge (anche
nell'atto avente forza di legge del Governo) che prevede nuove spese
e le risorse finanziarie per la copertura piena delle medesime spese
e non puo' ritenersi soddisfatto tale obbligo, qualora, come nel caso
qui sottoposto a critica, l'indicazione dei "mezzi per farvi fronte"
non sia completa e precisa.
Sin qui si e' in presenza della tipica violazione del disposto
espresso dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione, ma deve
essere rilevato che l'art. 1 del decreto-legge n. 166/1996 vulnera
ancor piu' gravemente il principio di "realismo economico",
desumibile dall' art. 81, quale sopra individuato e precisato.
Infatti non sembra possibile ritenere che l'assegnazione di titoli
di Stato costituisca corretto mezzo di copertura finanziaria degli
oneri ai quali il decreto-legge vorrebbe dare esecuzione, poiche'
altro non e' che nuovo indebitamento dello Stato e quindi non puo'
essere considerato come nuova risorsa per finanziare il pagamento del
debito: la sostituzione di un debito con un altro debito non e'
copertura finanziaria di una spesa, ma solo operazione poco limpida.
Se dovesse passare indenne all'esame del giudice delle leggi una
siffatta artificiosa e solo apparente copertura delle nuove spese,
allora dovremmo riconoscere che l'art. 81, ultimo comma, della
Costituzione e' norma inutile, o, peggio, abrogata con il
decreto-legge che qui si critica.
Puo' anche essere sostenuto che la legge di bilancio non deve
rispettare la parita' tra entrate e uscite e puo' essere accettata la
tesi secondo la quale e' sufficiente la previsione dei mezzi di
finanziamento per la copertura delle nuove spese, per cui vi sarebbe
il rispetto dell'art. 81, ultimo comma, anche se la previsione si
rivelasse erronea ed ottimistica, ma non si puo' accedere a
soluzioni, come quella adottata dal Governo, nelle quali non vi sia
neppure l'ombra dell'effettivita' teorica delle nuove risorse,
limitandosi l'operazione a spostare la carenza di copertura
finanziaria ad un'epoca futura, con una sostanziale rinnovazione del
debito, senza estinzione dell'obbliqazione reale, la quale resta,
comunque, sempre a carico del debito pubblico, sempre priva di
copertura finanziaria.
Esaurito l'esame della questione attinente l'art. 1 del
decreto-legge n. 166 del 1996, si puo' passare alla discussione di
quella attinente la precedente normativa.
Questione di legittimita' costituzionale dell'art. 22 della legge 21
luglio 1965, n. 903, come modificato dalla sentenza n. 495 del 1993
della Corte costituzionale, per violazione dell'art. 81 della
Costituzione
Il giudice delle leggi con la sentenza n. 495 del 1993 ha
dichiarato l'incostituzionalita', per contrasto con i principi di
ragionevolezza e di uguaglianza di cui all' art. 3 della
Costituzione, dell'art. 22 della legge n. 903 del 1965 "nella parte
in cui non prevede che la pensione di riversibilita' sia calcolata in
proporzione alla pensione diretta integrata al trattamento minimo
gia' liquidata al pensionato o che l'assicurato avrebbe avuto il
diritto di percepire".
La norna in discorso, come modificata per effetto del suddetto
intervento della Consulta, determina per l'INPS una forte esposizione
debitoria, priva di finanziamento (e' fatto notorio comprovato
dall'art. 1, quarto comma, del decreto-legge n. 166 del 28 marzo
1996, per quanto si e' gia' detto); la causa di tutto cio' deve
rinvenirsi nell'opinione (erronea) secondo la quale le sentenze di
natura addittiva della Corte costituzionale avrebbero efficacia
vincolante erga omnes ed ex tunc, opinione tuttora prevalente in
dottrina e nella giurisprudenza di merito e di legittimita'.
Nessun atto legislativo delle due Camere (unico possibile
costituzionalmente legittimo ai sensi dell' art. 136, secondo comma,
della Costituzione) e' sinora intervenuto per reperire la copertura
finanziaria necessaria al fine di consentire all'INPS di provvedere,
previa riliquidazione delle pensioni di riversibilita' secondo il
dettato della sentenza n. 495/1993, al pagamento delle somme
arretrate, con gli accessori di legge, derivanti da detta
riliquidazione.
E' piu' che evidente che il legislatore, a tutt'oggi (il
decreto-legge n. 166 del 26 marzo 1996 ne e' riprova) non ha avuto la
forza di dare attuazione in senso conforme alla Costituzione alla
sentenza in discorso, emanando le norme di legge idonee ad acquisirne
i principi nel diritto positivo (e il ragionamento vale identico
anche con riferimento alla sentenza n. 240/1994 nonostante la vigenza
dell'art. 2, settimo comma, della legge 11 marzo 1988, n. 67, che
cosi' dispone: "Qualora nel corso di attuazione di leggi si
verifichino scostamenti rispetto alle previsioni di spesa o di
entrate, il Governo ne da' notizia tempestivamente al Parlamento con
relazione del Ministro del tesoro e assume le conseguenti iniziative.
La stessa procedura e' applicata in caso di sentenze definitive di
organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti
interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare
maggiori oneri".
Potrebbe essere affermata la responsabilita' politica dei Governi
(e' chiaro, per non aver obbedito al disposto sopra riportato
testualmente dell'art. 2, settimo comma, della legge n. 67 del 1988)
che si sono succeduti dalla data di pubblicazione della sentenza n.
495/1993 ad oggi, ma senza valenza giuridica, restando certo il fatto
che nessun intervento rispettoso della Costituzione e' stato posto in
essere per la copertura finanziaria dei maggiori oneri, ne'
totalmente, ne' parzialmente, non potendosi valutare in modo positivo
il decreto-legge n. 166/1996, gia' sottoposto a critica.
Dal riscontrato attuale dato di fatto storico dell'assenza di
copertura finanziaria, a parere di questo pretore, non puo' che
discendere obbligatoriamente l'affermazione dell'illegittimita'
costituzionale dell'art. 22 della legge n. 903/1965, come modificato
dal giudice delle leggi, per violazione dell'ultimo comma dell'art.
81 della Costituzine, a nulla rilevando sapere se tale violazione
dipenda da semplice inerzia, o assenza di volonta' del legislatore,
ovvero (ed e', purtroppo, questa l'ipotesi piu' veritiera dalla
realta' di una situazione critica delle finanze dello Stato, tale da
aver reso, sino ad oggi, impossibile il reperimento delle risorse
finanziare necessarie, senza determinare un ulteriore aggravamento
nel desolante bilancio della nostra Repubblica.
Unica conseguenza e soluzione possibile sembra essere quella di una
pronuncia dichiarativa dell'illegittimita' costituzionale dell'art.
22 della legge n. 903 del 1965 nella nuova formulazione creata dalla
sentenza n. 495 del 1993, con conseguente cessazione dell'efficacia
della medesima norma ai sensi dell'art. 136, primo comma, della
Costituzione e ripristino della situazione normativa preesistente
l'intervento del giudice delle leggi.
Ne' puo', in contrario, sostenersi con giuridica fondatezza che le
norme "virtuali" create dalle sentenze "leggi" della Corte
costituzionale siano avulse dal sistema giuridico costituzionale,
cosi' da non dover obbedire (anche) al dettato dell'art. 81, ultimo
comma, della Costituzione, ovvero che siano "refrattarie" al
controllo di legittimita' costituzionale, ovvero ancora che il
legislatore debba dare esecuzione, sempre e comunque, alla volonta'
della Corte e che abbia tempi il limitati per provvedere alla
copertura finanziaria: se le sentenze di natura legislativa della
Corte hanno davvero forza innovativa nel diritto positivo con obbliqo
di applicazione (ipotesi, deve ribadirsi ancora, qui fortemente
negata), tanto da fondersi, in modo simile a quanto avviene per le
leggi di interpretazione autentica, con la norma dichiarata
incostituzionale, determinandone un nuovo contenuto, ebbene, allora,
queste norme "virtuali" devono essere totalmente conformi alla
Costituzione e soggiacere al vaglio del giudizio di legittimita'
costituzionale, come ogni norma di legge.
Ancora una volta, deve evidenziarsi anche la violazione del
principo di "realismo economico", come sopra teorizzato: la Corte
Costituzionale non ne ha tenuto conto nel creare la sua versione
dell'art. 22 della legge n. 903/65, determinando nel sistema
giuridico l'esistenza di un privilegio che, benche' fondato sui
principi di ragionevolezza ed uguaglianza, si appalesa eccessivo (e
in qualche misura anche superfluo proprio perche' il sistema
economico non e' in grado e non lo era nel 1993 di soddisfare il
costo del miglior trattamento, senza spendere risorse future.
Si pone in discussione qui senza equivoci la realizzabilita'
economica della tutela concessa dalla sentenza n. 495/1993 (nonche'
dalla n. 240/1994) in assenza di versamenti contributivi che ne
sorreggano interamente il costo ed in presenza di una situazione
della finanza pubblica tale da non consentire piu' l'esistenza di
privilegi che non si autofinanzino, non essendo ormai neppure
concepibile un aumento, della pressione fiscale per reperire le
risorse necessarie per la soddisfazione di bisogni non essenziali,
come reso evidente dallo stesso decreto-legge n. 166 del 1996 che
evita ogni ricorso alla fiscalita' generale, scegliendo la, gia'
criticata, soluzione dell'indebitamento ulteriore dello Stato, senza
minimamente considerare che ogni aggravamento del debito pubblico
determina ineluttabilmente la mortificazione delle speranze delle
future generazioni, gravate dalle conseguenze degli sperperi delle
precedenti, compresa quella presente.
Sulla non manifesta infondatezza e sulla rilevanza in causa delle
sopra esposte questioni di legittimita' costituzionale
Le questioni in discorso non sono manifestamente infondate e sono
tutte rilevanti, poiche' il presente giudizio non puo' "essere
definito indipendentemente" dalla loro risoluzione: e' piu' che ovvio
che la dichiarazione della illegittimita' costituzionale dell'art. 1
del decreto-legge n. 166/1996 avrebbe l'effetto di ripristinare la
vigenza della normativa precedente, restituendo nel contempo a questa
autorita' giudiziaria competente la funzione attribuitale dalla
Costituzione di amministrare la giustizia secondo la legge
costituzionalmente vigente, l'art. 22 della legge n. 903 del 1965,
con conseguente necessita' dell'esame di costituzionalita', nei
(limitati) termini oggi proposti, della appena citata disposizione,
come modificata dalla sentenza n. 495 del 1993, poiche' ai fini del
decidere e' importante avere certezza in ordine alla vigenza o meno
dell'art. 22 della legge n. 903/1965, come determinata nell'erronea
opinione prevalente alla sentenza n. 495/1993, e poiche' tale
certezza puo' derivare, con valore assoluto solo (salvo ovviamente un
sempre possibile intervento legislativo delle due Camere del
Parlamento) da una decisione della Corte costituzionale, risulta
necessario investire il giudice delle leggi della questione di
incostituzionalita' come sopra precisata, essendone, peraltro, piu'
che palese per le argomentazioni che precedono, senza altro superfluo
commento, anche la rilevanza nel presente giudizio, poiche'
l'eventuale dichiarazione d'illegittimita' costituzionale per
violazione dell'art. 81 sarebbe, senza possibilita' di contrasto
neppure negli eventuali gradi successivi del giudizio, motivo di
rigetto della domanda proposta in causa.